Samorządy stały się fundamentem lokalnej demokracji, ale dziś stoją przed nowymi, złożonymi wyzwaniami: brakiem autonomii finansowej, kryzysem demograficznym i rosnącą marginalizacją rad gmin. Prof. Paweł Swianiewicz, dyrektor Narodowego Instytutu Samorządu Terytorialnego, mówi o potrzebie rzetelnych badań, lepszej edukacji radnych i odważnych decyzji dotyczących zarządzania metropoliami.
Rozmawia: Janusz Król
Od 25 lat regularnie publikuje pan we „Wspólnocie” rankingi opisujące standing samorządów, a od początku reformy obserwuje ich rozwój. Jak z perspektywy tych lat ocenia pan zmiany w zakresie finansów JST?
Rzeczywiście, od początku funkcjonowania odrodzonego samorządu przyglądam się jego finansom – zarówno jako badacz, jak i przez pewien czas radny pierwszej kadencji. Moja perspektywa jest unikalna, bo z bliska obserwowałem, jak kształtowały się podstawy finansowe samorządów po reformie lat 90., a jako badacz już w 1996 roku napisałem na ten temat rozprawę habilitacyjną. Na początku był pomysł, aby samorządy miały rzeczywistą autonomię finansową, również po stronie dochodów. Jednak przez kolejne dekady nie pojawiły się nowe, realne źródła dochodów własnych – wręcz przeciwnie, obserwowałem raczej ich ograniczanie. I od razu umówmy się, że udziały w podatkach PIT i CIT trudno nazwać dochodami własnymi, bo samorząd nie ma wpływu na ich wysokość. Ostatnia reforma nie przyniosła nowych źródeł dochodów. Myślę, że także tym razem nie została wykorzystana szansa na wzmocnienie dochodowej autonomii samorządów. Oczywiście, dobrze się stało, że finanse samorządów odniesiono do dochodów obywateli, a nie do udziału w podatku PIT, niemniej jednak może warto było pójść krok dalej i w zakresie PIT zapisać zamiast 7 proc. dochodów mieszkańców dla gmin jakieś widełki. Na przykład pomiędzy 6,75 a 7,25 proc., dając samorządowi prawo decyzji w tych ramach. Nie postuluję więc pozostawiania tutaj całkowitej swobody, jak ma to miejsce na przykład w niektórych krajach nordyckich, ale pewien zakres autonomii fiskalnej byłby moim zdaniem wskazany. Bardzo doceniam próbę zróżnicowania w nowej ustawie potrzeb wydatkowych, które nie zależą jedynie od liczby mieszkańców, a od różnych cech strukturalnych samorządów, ale ta próba nie jest do końca udana, niektóre z tzw. determinant wydatkowych nie zostały właściwie dobrane.
Obawiam się, że wprowadzenie widełek nie przyniosłoby zasadniczej zmiany, bo każdy samorząd najchętniej przyjąłby maksymalną stawkę.
A czy wszędzie ustalane są najwyższe stawki podatku od nieruchomości czy rolnego? Może samorządowcy chcieliby zostawić 1 proc. dochodu w kieszeniach obywateli. Proszę zauważyć, że wiele samorządów chwali się tym, że nie ustala najwyższych stawek, choć myślę, że nie jest to najlepszy powód do chwały. Jednak zmiana, o której mówię hipotetycznie, oznaczałaby przeniesienie części politycznej odpowiedzialności za gromadzenie dochodów na samorządy, zamiast ograniczania się do wyciągania ręki w kierunku budżetu państwa.
Czy zgodzi się pan z opinią, że samorządy są systematycznie oskubywane z pieniędzy?
Nie do końca odpowiada mi to określenie, choć rozumiem, skąd się bierze.
Często słyszy się, że samorządy oglądają złotówkę z każdej strony. Jak ocenia pan racjonalność wydatkowania przez nie środków?
W większości rzeczywiście starają się wydawać pieniądze racjonalnie, choć oczywiście zdarzają się wyjątki. Trzeba jednak pamiętać, że prawo do samorządu to także prawo do popełniania błędów i ponoszenia za nie konsekwencji – zarówno przez lokalnych polityków, jak i społeczność, która ich wybrała. Nadzór nad samorządem nadal powinien ograniczać się do zgodności z prawem, a nie oceny celowości wydatków. Jeśli mieszkańcy są zadowoleni z decyzji władz, to nie nam oceniać ich słuszność.
W ostatnich 35 latach pojawiły się liczne zmiany w modelu zarządzania samorządami zwłaszcza poprzez wprowadzenie bezpośrednich wyborów wójtów, burmistrzów i prezydentów. Jak pan ocenia te korekty?
Polska wpisała się w europejski trend bezpośredniego wybierania organów wykonawczych. Jeszcze 25 lat temu, kiedy wprowadzano u nas takie wybory wójtów i burmistrzów, rzadko gdzie w Europie znaleźlibyśmy podobne rozwiązania. Wprawdzie nadal cała Skandynawia i kilka innych krajów zdecydowanie je odrzuca, ale trend wyborów bezpośrednich jest bardzo silny. Socjologicznie patrząc wydaje się, że wziął się on ze zmian kulturowych, z plebiscytowego podejścia do władzy i potrzeby kontaktu z charyzmatyczną jednostką. Dziś to rozwiązanie jest szeroko akceptowane społecznie, choć nie do końca spełniło pokładane w nim nadzieje. Wyraźnie widać, że rady gmin i miast czują się coraz bardziej zmarginalizowane, mając głównie możliwość blokowania inicjatyw organu wykonawczego, a nie realnego współtworzenia polityki. Dodatkowo, coraz częściej burmistrzowie odwołują się bezpośrednio do mieszkańców z pominięciem radnych, co też jest częścią szerszej zmiany kulturowej i specyficznej odpowiedzi na oczekiwania większej partycypacji społecznej.
Czy po 35 latach funkcjonowania odrodzonego samorządu dopracował się on wystarczająco profesjonalnych kadr menedżerskich, urzędniczych i politycznych, aby sprostać rosnącym wyzwaniom?
Model, który wybraliśmy, to model lokalnego polityka, który profesjonalizuje się w trakcie sprawowania funkcji. Nawet kiedy na stanowisko burmistrza przychodzą działacze społeczni, aktywiści bez profesjonalnego przygotowania, to codzienna praca, dodatkowe studia i podnoszenie kwalifikacji poprzez szkolenia zwiększają ich kompetencje urzędnicze i administracyjne. Dlatego zauważam szczególny paradoks w oczekiwaniu wyższej profesjonalizacji kadr samorządowych przy jednoczesnym ograniczaniu liczby kadencji na stanowiskach wójtów burmistrzów i prezydentów. Nie chcę rozstrzygać, czy ograniczenie liczby kadencji jest dobre czy złe, są bowiem blaski i cienie takiego rozwiązania, byłoby jednak dobrze zdecydować się na któreś rozwiązanie.
Natomiast nadal widzę potrzebę wsparcia dla radnych zwłaszcza w mniejszych i uboższych gminach, którzy często nie mają wystarczającej wiedzy, by skutecznie pełnić funkcję kontrolną. Dlatego jako NIST prowadzimy szkolenia, które mają pomóc im lepiej rozumieć budżet i mechanizmy zarządzania finansami.
Skoro wspomniał pan o szkoleniach prowadzonych przez NIST, jaką rolę widzi pan dla instytutu? Bo początki tej instytucji położyły się cieniem na jej działalności. Przypomnę, że powstanie NIST zapowiedział w 2015 roku ówczesny minister spraw wewnętrznych i administracji Andrzej Halicki na konferencji z okazji 25-lecia samorządu. Nie określono wówczas precyzyjnie jego misji, nie zapewniono odpowiednich środków, w efekcie przez dziesięć lat panował tam marazm i nepotyzm.
Trudno mi się wypowiadać o początkach NIST i jednoznacznie krytycznie oceniać minione lata. Kieruję tą instytucją od dziewięciu miesięcy i staram się na nowo określić jej rolę w systemie samorządu terytorialnego. Faktem jest, że NIST ma budżet drastycznie mniejszy od budżetu najmniejszej gminy. Pewnie przydałoby się nam więcej pieniędzy, ale nie zgodzę się, że ten budżet skazuje instytut na marazm. To fakt, że skala naszej działalności jest ograniczona i czasem muszę jakiejś korporacji samorządowej odmówić wykonania badań czy ekspertyz, ale w ostatnich kilku miesiącach udało nam się zrobić kilka ciekawych rzeczy.
Naszą misją jest wzmacnianie wizji Polski zdecentralizowanej – wierzymy, że taki model jest korzystniejszy niż centralizacja. Bardzo ważnym partnerem dla nas są korporacje samorządowe. Nie znaczy to, że zawsze będziemy wypowiadali się zgodnie z ich poglądami, ale widzę potrzebę wspierania ich działalności. Powołałem nową komórkę, która ma zajmować się badaniami i analizami. Chcemy badać funkcjonowanie samorządów w oparciu o dobrą metodologię naukową, jednak w naszym zamyśle mają to być badania stosowane prowadzące do jakichś wniosków praktycznych. Komórka ta powstała w listopadzie ubiegłego roku, trzeba więc nieco cierpliwości, aby zaczęły się pojawiać efekty jej prac. Wśród problemów, które zaczynamy badać, najważniejszy jest ten odnoszący się do nowej ustawy o dochodach JST. Na jesieni chcemy przedstawić analizy i oceny funkcjonowania tej ustawy oraz rekomendacje zmian.
Badania to jedno, a drugie to debaty dotyczące samorządności. Przygotowując te wydarzenia nie chcemy wchodzić w bieżące sprawy, tylko odnosić się do dylematów o bardziej fundamentalnym znaczeniu dla przyszłości. W niespełna rok zorganizowaliśmy dwie takie debaty. Pierwsza dotyczyła kwestii podziału terytorialnego na poziomie gmin i powiatów, ale także regulacji dotyczących zmian granic gmin. Drugą poświęciliśmy problemowi zarządzania metropoliami i aglomeracjami, natomiast na wrzesień przygotowujemy trzecią, na temat przyszłości regionów samorządowych. Chcemy się tym zająć, ponieważ wizja samorządów regionalnych silnych funduszami strukturalnymi odchodzi w przeszłość i muszą one odnaleźć się w nowej sytuacji.
Trzecim polem naszego działania będą stanowiska na temat problemów obecnych w samorządowej debacie publicznej. Oczywiście, będziemy to robić w miarę posiadanych środków.
Wspomniał pan także o szkoleniach dla radnych…
Ograniczymy działalność szkoleniową, która w poprzednich latach była prowadzona dosyć szeroko. Nie chcemy konkurować z takimi instytucjami jak FRDL, które się tym zajmują. Będziemy natomiast organizowali szkolenia dla radnych z mniejszych miejscowości, bo widzę potrzebę merytorycznego wsparcia tej grupy samorządowców i brak zainteresowania rynku tą grupą odbiorców.
Przed jakimi wyzwaniami stoją dziś polskie samorządy?
Największym jest demografia – depopulacja, zwłaszcza na prowincji, wymusi zmiany w modelu samorządu i podziale terytorialnym. Drugim kluczowym zagadnieniem są metropolie – ich znaczenie gospodarcze rośnie, ale struktura funkcjonalna nie przystaje do obecnych ram administracyjnych. Potrzebujemy odważnych decyzji dotyczących zarządzania aglomeracjami, bo obecne formy współpracy są niewystarczające. Państwo powinno podjąć decyzję w tej sprawie – liczenie na oddolną współpracę samorządów jest nierealistyczne. Na ten temat mamy bardzo wartościowe opracowania z zorganizowanej w marcu debaty, które można pobrać ze strony internetowej NIST.
Od kilku lat wyraźnie widać, że w Polsce konkurują dwie wizje samorządu terytorialnego. Jedna to nurt samorządu technokratycznego, który chce dostarczać sprawnie i tanio usługi, a druga to nurt tożsamości kulturowej i więzi lokalnych. Która z nich zwycięży?
Trudno przewidzieć, ale to pytanie przypomniało mi świetny bon mot, że przewidywanie jest rzeczą bardzo trudną, zwłaszcza jeśli odnosi się do przyszłości. A mówiąc serio, ideałem byłaby synteza obu podejść: kompetencji technokratycznych z umiejętnością komunikacji i dialogu z mieszkańcami. Wyniki moich badań z ostatnich 20 lat pokazują wyraźną zmianę. Dawniej dominował model technokratyczny – mieszkańcy oczekiwali, że wybrany lider będzie realizował swoją wizję. Dziś dużo większy nacisk kładzie się na komunikację, dialog i wsłuchiwanie się w głos mieszkańców. To oczekiwanie pojawia się zarówno w dużych miastach, jak i małych gminach. Myślę, że niektóre zaskakujące porażki wieloletnich prezydentów miast w ostatnich i poprzednich wyborach wynikały właśnie z nieumiejętności dostosowania się do tej zmiany.
Tekst ukazał się w piśmie „Wspólnota” nr 10/1432 z 16 maja 2025 r.
